Trasporto scolastico, discriminazione indiretta disabilità, Corte di Appello Milano, sentenza del 28 novembre 2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D’APPELLO DI MILANO
SEZIONE PRIMA CIVILE
nelle persone dei seguenti magistrati:
dott.ssa Serena Baccolini Presidente
dott.ssa Alessandra Aragno Consigliere
dott. Lorenzo Orsenigo Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. r.g. 2066/2021 promossa in grado d’appello
DA
COMUNE DI MILANO (C.F. 01199250158), rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONELLO MANDARANO, ENRICO BARBAGIOVANNI, PAOLA MARIA CECCOLI, ANGELA BARTOLOMEO e ANNALISA PELUCCHI, ed elettivamente domiciliato presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in VIA DELLA GUASTALLA, 6 – 20122 MILANO.
APPELLANTE
CONTRO
APPELLATA e APPELLANTE INCIDENTALE
REGIONE LOMBARDIA (P.I. 80050050154), rappresentata e difesa dall’avv. MARIA LUCIA TAMBORINO dell’Avvocatura regionale ed elettivamente domiciliata presso la stessa Avvocatura regionale in PIAZZA CITTA’ DI LOMBARDIA, 1 – 20124 MILANO ………………………….. (C.F. …………………………….) e ……………………………………. (C.F. ……………………………), in proprio e in rappresentanza della figlia ………………………….. (C.F………………………………..), elettivamente domiciliati in V…………………., …… – ………………., presso lo Studio dell’avv. GAETANO DE LUCA, che li rappresenta e difende unitamente all’avv. FRANCESCO TREBESCHI, come da delega in atti APPELLATI
OGGETTO: Altri istituti relativi allo stato della persona ed ai diritti della personalità
CONCLUSIONI:
Per COMUNE DI MILANO
Voglia l’Ill.ma Corte d’Appello adita, ogni diversa e contraria istanza, eccezione, deduzione disattesa e respinta, in accoglimento del presente gravame e in parziale riforma dell’ordinanza del Tribunale di Milano, qui impugnata, così giudicare:
– riformare l’ordinanza impugnata nella parte in cui ha disposto l’accoglimento solo parziale della domanda di manleva proposta dal Comune di Milano e conseguentemente:
– dichiarare Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, tenuta a manlevare e tenere indenne il Comune da ogni conseguenza pregiudizievole conseguente al presente giudizio, ivi comprese le spese legali riconosciute ai ricorrenti per il giudizio di primo grado e per l’effetto condannare Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, a rifondere al Comune di Milano l’intera somma che il primo sia chiamato effettivamente a corrispondere agli aventi diritto, ivi comprese le spese del giudizio di primo grado;
– riformare l’ordinanza impugnata nella parte in cui dispone la condanna solidale al pagamento dell’importo complessivo di € 6.755,00, senza tener conto dell’importo riconosciuto da Regione Lombardia pari ad € 960,00;
– rigettare l’appello incidentale proposto da Regione Lombardia in quanto infondato in fatto e in diritto.
Con vittoria delle spese e dei compensi professionali, rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% oltre oneri riflessi (in luogo di Iva e Cpa), trattandosi di patrocinio reso dall’Avvocatura interna dell’Ente Pubblico Comune di Milano Per REGIONE LOMBARDIA
IN FATTO E IN DIRITTO
Il Comune di Milano ha impugnato l’ordinanza resa dal Tribunale di Milano in data 03/06/2021 in un giudizio ex art. 702 bis c.p.c. (ai sensi dell’art. 28 D. Lgs. 150/2011) con la quale, nel provvedersi in una controversia in materia di discriminazione (ai sensi della L. 67/2006 in tema di tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni), è stato così
Piaccia all’Ecc.ma Corte, disattesa ogni avversa istanza od eccezione,
– in via principale, respingere l’appello del Comune di Milano;
– in via incidentale, ma comunque autonoma, annullare l’ordinanza, per i motivi e nelle parti sopra precisate, con ogni consequenziale pronunzia anche per quanto riguarda le spese di lite per il primo ed il secondo grado di giudizio.
Per /////////////////////////////////////////////////////////////////////////
Voglia la Corte d’Appello, disattesa ogni contraria istanza anche istruttoria ed eccezione, rigettare l’appello avversario, confermando l’ordinanza di primo grado nelle parti oggetto dell’avversaria impugnazione;
Con vittoria di spese e competenze di entrambi i gradi. deciso:
“Il Tribunale di Milano, accertata la natura lesiva del diritto all’istruzione di /////////////////////// sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto agli alunni senza disabilità, ogni altra domanda od eccezione rigettata, così dispone
1) ai sensi della l.n.67 del 1 marzo 2016, condanna il Comune di Milano e la Regione Lombardia, nell’ambito delle rispettive competenze, a rimuovere le condizioni lesive della disparità di trattamento di ////////////////// rispetto agli alunni senza disabilità, assicurando per la ricorrente la integrale gratuità del trasporto scolastico;
2) condanna il Comune di Milano e la Regione Lombardia, in via tra loro solidale, al risarcimento dei danni patrimoniali subiti dai ricorrenti, pari ad € 6.755,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dalla data dei singoli esborsi al saldo effettivo;
3) condanna la Regione Lombardia a tenere indenne il Comune di Milano dell’eccedenza che,rispetto alla metà della somma dovuta ai sensi del cap.2), il primo sia chiamato effettivamente a corrispondere ai ricorrenti;
4) condanna il Comune di Milano e la Regione Lombardia, in via solidale, alla rifusione delle spese processuali sostenute dai ricorrenti e che si liquidano in complessivi € 6.085,00, di cui € 200,00 per spese ed € 5.885,00, oltre CPA, spese generali ed IVA se dovuta”.
Vicende processuali
1) I Sig.ri ///////////////////// e //////////////////////////////// in proprio e quali genitori della figlia minore ///////////////////////// facendo presente che la figlia, affetta da grave disabilità (nella specie “sindrome autistica” – autismo) accertata ai sensi del DPCM 185/2006, necessitava del servizio di trasporto scolastico dalla residenza sita a Milano sino alla Scuola superiore di secondo grado ///////////////////////////////// sita /////////////////////// (MI), introducevano il giudizio di primo grado, con ricorso notificato in data 28/01/2020, nei confronti di Comune di Milano affinché fosse accertato il carattere discriminatorio del comportamento tenuto da quest’ultimo stante la mancata attivazione del servizio di trasporto scolastico e del mancato integrale rimborso degli oneri sostenuti dai genitori per trasporto della figlia a scuola; conseguentemente, perché fosse condannato l’Ente convenuto al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali patiti e patiendi e fossero emesse le pronunce ai fini dell’adozione di un piano di rimozione degli effetti della condotta discriminatoria ai sensi dell’art. 28, comma 5, del D.Lgs. n.150/2011.
2) Il Comune di Milano, costituendosi in giudizio, eccepiva il proprio difetto di titolarità del rapporto giuridico controverso affermando come, da un lato, non fosse ravvisabile alcuna condotta discriminatoria, integrante un danno diretto nei confronti di //////////////////////// o dei suoi genitori, ad esso imputabile e come, dall’altro, la civica Amministrazione, nonostante il servizio di trasporto scolastico non fosse di sua competenza, avesse comunque adottato tutte le misure possibili per garantirlo. Di conseguenza, chiamava in causa Regione Lombardia, quale soggetto obbligato a garantire il servizio suddetto e a trasferire al Comune i fondi necessari per il relativo svolgimento, affinché lo tenesse indenne dalle conseguenze pregiudizievoli del giudizio e chiedeva, infine, il rigetto delle domande attoree in quanto infondate.
3) Costituendosi in giudizio, la Regione Lombardia, in qualità di terza chiamata, eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, nonché la propria carenza di legittimazione passiva rispetto al rapporto giuridico controverso e chiedeva, pertanto, di essere estromessa dal giudizio; in via principale, chiedeva il rigetto della domande proposte nei suoi confronti; in subordine, di accertare il grado di responsabilità di Regione Lombardia e di Comune di Milano in proporzione alla propria autonomia decisionale.
4) Con ordinanza pubblicata in data 03/06/2021, resa ai sensi dell’art. 702 ter c.p.c., il Tribunale di Milano, quanto alle questioni preliminari, ha rigettato l’eccezione sollevata da Regione Lombardia che, richiamando la sentenza del TAR Lombardia n. 1044/2011, aveva sostenuto che la fattispecie in esame, attenendo al servizio di trasporto pubblico erogato a favore di soggetti portatori di disabilità, sarebbe rientrata nella giurisdizione del giudice amministrativo: sul punto, il giudice di primo grado ha rilevato che “il presupposto dal quale muove il ricorso in esame è costituito dalla violazione del diritto soggettivo all’istruzione – nel senso lato allegato dalla difesa dei ricorrenti (e, dunque, comprensivo del diritto al trasporto gratuito per gli alunni disabili) — che, coperto da garanzia costituzionale, vede l’Autorità giudiziaria ordinaria quale giudice naturale nell’ipotesi che essa derivi da condotte della P.A. difformi dal principio della parità di trattamento ex l.n.67 del 1 marzo 2006”; che “come è stato chiarito anche dalla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 4342 del 14/09/2017, sussiste la giurisdizione del giudice civile quando l’interessato espressamente lamenti innanzi a tale giudice che l’Amministrazione scolastica abbia posto in essere un comportamento discriminatorio a proprio danno”; che, pertanto, a seguito dell’estensione del contraddittorio alla terza chiamata Regione Lombardia, doveva ritenersi che sussistesse “la competenza del Giudice Ordinario a conoscere della domanda formulata dagli odierni ricorrenti, anche con riferimento alla chiamata in causa di Regione Lombardia” essendo l’unico limite alla giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria quello delineato da Cass. civ. ord. n.3842/2021 – secondo cui “L’azione contro la discriminazione prevista dall’art. 44 d.lgs. n. 286 del 1998 può essere esperita anche quando il comportamento pregiudizievole sia posto in essere da un ente pubblico mediante l’adozione di un atto amministrativo, potendo in questo caso il giudice ordinario disapplicare l’atto denunziato assumendo i provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti, senza che ciò comporti alcuna interferenza nell’esercizio della potestà amministrativa”.
Quanto al merito, con riferimento alla normativa applicabile, ha concluso nel senso che “La normativa attualmente in vigore affida […] senza alcun dubbio ai Comuni lo svolgimento del servizio di trasporto scolastico a favore degli alunni con disabilità frequentanti le scuole superiori” poiché:
– la L. 208/2015 (art. 1 comma 947) ha espressamente attribuito alle regioni a decorrere dal 01.01.2016 “le funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali”;
– la Regione Lombardia, con L.R. n. 15/2017, a partire dall’anno scolastico 2017/2018, ha attribuito ai Comuni le “funzioni relative alla gestione dei servizi di trasporto scolastico e di assistenza per l’autonomia e la comunicazione a favore degli studenti con disabilità fisica, intellettiva o sensoriale che frequentano percorsi scolastici e formativi di secondo ciclo, fermo restando la promozione ed il sostegno da parte della Regione”;
– la successiva normativa regionale di attuazione (D.G.R. 6832/2017 “Linee guida per lo svolgimento dei servizi di supporto dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità”) ha stabilito che tali servizi fossero attivati e realizzati “dal Comune di residenza dello studente con mezzi propri o tramite l’affidamento a soggetti terzi ovvero per il tramite delle famiglie che selezionano direttamente i soggetti che effettuano il trasporto o provvedono all’effettuazione del servizio con mezzi privati – anche attraverso un sistema a voucher – tenendo conto delle specifiche connotazioni territoriali della domanda e le esigenze delle famiglie”.
Dunque, l’Ente Locale competente a fornire il servizio di trasporto scolastico a favore di ……………….. risultava essere Comune di Milano.
Quanto alla posizione di Regione Lombardia, il Tribunale:
– ha ritenuto che “la responsabilità della Regione Lombardia [potesse] configurarsi esclusivamente sotto il profilo della (eventuale) inidoneità dei criteri guida al fine di assicurare, nell’ottica del preminente diritto all’istruzione degli alunni con disabilità, l’espletamento dei servizi di trasporto ed il relativo sostegno economico ai Comuni erogatori a condizioni di parità di trattamento con gli altri alunni”, con la conseguenza che “eventuali condotte lesive di tale diritto possono essere imputate al Comune di Milano e/o alla Regione Lombardia a seconda che le condotte lesive del principio di parità di trattamento, ove effettivamente provate nella loro sussistenza, rientrino nell’uno e/o nell’altro ambito di titolarità delle rispettive competenze”;
– ha dichiarato che “il diritto dell’utente con disabilità di usufruire del trasporto scolastico comunale non può essere condizionato o compresso dall’ubicazione dell’Istituto fuori del territorio del Comune responsabile della gestione del servizio”;
– dopo aver analizzato la disciplina contenuta nelle linee guida e aver sottolineato che “ai fini dell’accertamento della violazione della parità di trattamento per gli alunni con disabilità nella loro tutela del diritto all’istruzione, è consentito all’A.G.O. di disapplicare l’atto eventualmente lesivo, assumendo, ai sensi della l. n.67 del 1 marzo 2006, i provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti, senza che ciò comporti alcuna interferenza nell’esercizio della potestà amministrativa”, ha accertato che “costituisce senz’altro condotta lesiva della tutela della parità di trattamento degli alunni disabili la scelta di una modalità di erogazione del servizio, pur tra quelle discrezionalmente individuate dalla Regione Lombardia all’art.4.4 delle cit. Linee Guida (ovvero, alla radice, la mancata adozione di una delle modalità ivi previste), che non assicuri quanto meno l’integrale rifusione, in favore degli alunni con disabilità, nella loro qualità di destinatari diretti del servizio (art.4.1), delle spese sostenute dalle famiglie «che selezionano direttamente i soggetti che effettuano il trasporto o provvedono all’effettuazione del servizio con mezzi privati»”.
Conseguentemente, ha condannato, in solido, Comune di Milano e Regione Lombardia, in ragione delle rispettive competenze, ossia onere di gestione del servizio e di erogazione dei contributi economici (il Comune) e titolarità della disciplina generale di indirizzo e di finanziamento ai Comuni (la Regione), al risarcimento del danno emergente subito dai ricorrenti e da essi allegato e provato dagli Enti, pari all’importo di € 6.755,00, quale ammontare degli esborsi sostenuti dai Sig.ri ////// per l’anno scolastico 2018/2019, costi non contestati da i due Enti in corso di causa e non coperti dall’ammontare del minor contributo previsto dalle cit. Linee Guida ed erogato dal Comune di Milano.
5) Proponendo appello avverso tale ordinanza, il Comune di Milano ha chiesto di dichiarare la Regione Lombardia tenuta a manlevare e tenere indenne il Comune da ogni conseguenza pregiudizievole conseguente al presente giudizio e dunque la riforma della pronuncia gravata nella parte in cui ha disposto la condanna solidale al pagamento dell’importo complessivo di euro 6.755,00, senza tener conto dell’importo riconosciuto da Regione Lombardia pari ad € 960,00. A tal fine, ha dedotto tre motivi di appello rubricati come segue:
5.1) “Contraddittorietà ed incoerenza tra dispositivo e motivazione”;
5.2) “Carenza di motivazione del capo impugnato dell’ordinanza”;
5.3) “Violazione degli artt. 5 e 6 della L. R. 19/2007 come modificati dall’art. 31 della L.R. 15/2017”.
6) Costituendosi in giudizio, la Regione Lombardia, contestando i motivi dell’appello principale proposto dal Comune e svolgendo, a propria volta, appello in via incidentale, ha chiesto, in via principale, il rigetto dell’appello di Comune di Milano; in via incidentale, ma comunque autonoma, l’annullamento dell’ordinanza impugnata.
La Regione Lombardia, al riguardo, ha dedotto tre motivi di appello rubricati come segue:
6.1) “VIOLAZIONE dell’art. 10, comma 2 della l.r. n. 35/2016, in quanto la competenza in materia per l’anno scolastico 2017-2018 è delle province e delle città metropolitane e non di Regione Lombardia. Carenza di legittimazione passiva di Regione Lombardia”;
6.2) “VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE dell’art. 31, comma 1, lett. d) della l.r. n. 15/2017, in quanto la competenza in materia per l’anno scolastico 2018-2019 ed i successivi anni scolastici è in capo ai comuni. CONTRADDITTORIETÀ INTERNA ALLA MOTIVAZIONE”;
6.3) “VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE dell’art. 6, co. 1ter, l.r. n. 19/2007 ss.mm.; degli art. 9, co. 1, e 10, co. 3, della l.r. n. 35/2016; dell’art. 31, co. 1, lett. d), in combinato disposto con il co. 3 della l.r. n. 15/2017”.
7) Costituendosi in giudizio, i Sig.ri //// hanno contestato la fondatezza dell’appello proposto in via principale da Comune di Milano e dell’appello proposto in via incidentale da Regione Lombardia chiedendo la conferma dell’ordinanza impugnata.
Motivi della decisione
Ad avviso della Corte sia l’appello principale proposto da Comune di Milano sia l’appello incidentale proposto da Regione Lombardia sono infondati, con conseguente conferma dell’ordinanza impugnata per le seguenti considerazioni.
8) Quanto all’appello principale proposto dal Comune di Milano, i motivi di impugnazione svolti da detta parte appellante possono essere esaminati congiuntamente stante la correlazione tra le questioni con essi sollevate.
Con il primo motivo di appello, l’appellante Comune di Milano ha lamentato la “Contraddittorietà ed incoerenza tra dispositivo e motivazione” sul rilievo che il Tribunale, dopo aver ricostruito “correttamente le diverse competenze degli Enti territoriali, prevedendo in capo a Regione Lombardia l’obbligo di assicurare ai Comuni il trasferimento delle risorse necessarie a garantire il trasporto scolastico di studenti disabili di secondo ciclo” e aver individuato “la condotta discriminatoria nella mancata rifusione delle spese sostenute e, quindi, in altri termini nell’inadeguatezza dei rimborsi riconosciuti dalla Regione”, ha, poi, “disposto la condanna solidale di entrambi gli enti territoriali”, ponendo “di fatto a carico anche del Comune l’onere economico di finanziare il servizio di trasporto in una misura pari al 50% del costo complessivo, in spregio alla suddivisione delle competenze come riconosciuta dallo stesso giudice e come disposta dalla legge statale e regionale”. Secondo il Comune di Milano non si comprenderebbe come il giudice di primo grado abbia, dapprima, individuato “la responsabilità per condotta discriminatoria di Regione Lombardia nell’eventuale inidoneità delle Linee Guida emanate per garantire il trasporto scolastico e rileva la portata discriminatoria delle stesse in quanto stabiliscono rimborsi massimi evidentemente non sufficienti a coprire il complessivo costo del servizio richiesto dai ricorrenti (si consideri infatti che il rimborso riconosciuto per la presente fattispecie è pari stato ad € 960,00 annui, a fronte di una spesa di circa € 6.700 sostenuta dalla famiglia)” e, poi, abbia affermato la responsabilità solidale del Comune e della Regione.
Con il secondo motivo di appello, l’appellante Comune di Milano ha lamentato, invece, la “Carenza di motivazione del capo impugnato dell’ordinanza”, in quanto “non si comprende per quale ragione il Giudice condanni Regione Lombardia a rifondere al Comune di Milano unimporto pari alla sola metà delle spese sostenute dai ricorrenti, pur riconoscendo in capo alla stessa il potere-dovere di finanziare il servizio in parola e configurando discriminatorie le linee-guida regionali sotto il profilo dell’inidoneità dei criteri guida al fine di assicurare, nell’ottica del preminente diritto all’istruzione degli alunni con disabilità, l’espletamento dei servizi di trasporto ed il relativo sostegno economico ai Comuni erogatori”.
Con il terzo motivo di appello, l’appellante Comune di Milano ha lamentato la “Violazione degli artt. 5 e 6 della L. R. 19/2007 come modificati dall’art. 31 della L.R. 15/2017”, in quanto il quadro normativo sulla materia relativa al servizio di trasporto scolastico di persone con disabilità sarebbe “chiaro, […], nel conferire la competenza in ordine alla promozione e al trasferimento delle risorse finanziarie necessarie per l’erogazione del servizio in capo a Regione Lombardia e nell’individuare il Comune di Milano quale mero gestore dei servizi relativi all’assistenza educativa per gli alunni disabili, che frequentano scuole secondarie di secondo grado, servizi che Regione Lombardia deve assicurare con il relativo finanziamento”.
Inoltre, tale impostazione normativa sarebbe confermata anche dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 809/2018 che “ha riconosciuto la competenza regionale in materia di assistenza per l’autonomia e la comunicazione di alunni con disabilità che frequentano istituti superiori di secondo grado”, così come l’ordinanza del TAR RG 2774/2017.
8.1) Con riferimento a tali profili, la difesa dei Sig.ri //// ha osservato che “Il giudice di primo grado ha […] evidenziato la competenza regionale in termini di promozione e sostegno, ma non ha mai ritenuto che la normativa regionale assegnasse alla Regione il dovere di finanziare totalmente tale tipologia di servizi” e “non ha avuto alcun dubbio ad indicare il Comune, sin dall’inizio del suo ragionamento, come l’unico ente competente ad attivare, gestire e svolgere questo servizio, riconoscendo alla Regione un ruolo di solo sostegno”; inoltre, la parte appellata ha rimarcato come l’ordinanza gravata non possa considerarsi carente in punto di motivazione in quanto ha “chiaramente esplicitato le due ragioni che hanno determinato l’accoglimento solo parziale della domanda di manleva proposta”, ossia la concorrenza dei ruoli svolti da Comune di Milano e Regione Lombardia e il loro pari coinvolgimento in ragione delle rispettive competenze in materia.
Rispetto al terzo motivo di appello, poi, la difesa dei Sig.ri //// ha sottolineato che “la normativa regionale […] assegna alla Regione un ruolo di sostegno e promozione, ma non necessariamente di completo finanziamento degli stessi” ed è “chiara nell’individuare il Comune come l’ente pubblico titolare e responsabile finale del servizio”; inoltre, “la normativa regionale (e le linee guida attuative) ha semplicemente disciplinato le condizioni che gli Enti locali devono rispettare per poter ottenere un sostegno finanziario nello svolgimento di un servizio di cui restano indubbi titolari, non potendo in alcun modo, l’eventuale insufficienza dei contributi regionali stessi, costituire un legittimo motivo per omettere di erogare il servizio (laddove richiesto) oppure di rimborsare i costi sostenuti dai genitori (laddove siano le stesse famiglie a scegliere di gestire il trasporto scolastico con propri mezzi)”.
8.2) Con riguardo all’appello proposto dal Comune, questo Collegio, in primo luogo, non rinviene, all’interno dell’ordinanza gravata, l’asserita contraddittorietà e carenza di motivazione lamentata dall’appellante Comune di Milano. Contrariamente a quanto affermato dal Comune di Milano, infatti, la condotta discriminatoria sottesa alla pretesa al risarcimento dei danni subiti dagli odierni appellati non si sostanzia solamente nella mancata rifusione delle spese sostenute per il trasporto di /////////////////////// presso l’istituto scolastico e, quindi, nell’inadeguatezza dei rimborsi riconosciuti dalla Regione, ma anche nella mancata organizzazione del servizio da parte del Comune.
Di conseguenza, il Tribunale ha accolto la domanda di manleva del Comune di Milano nei confronti della Regione Lombardia nei limiti della metà della somma dovuta ai Sig.ri /////// proprio dopo aver accertato il pari grado di responsabilità dei due Enti in ragione delle rispettive competenze, ossia il Comune di Milano “quale concreto gestore del servizio ed erogatore dei contributi” e la Regione Lombardia quale “titolare della potestà di programmazione e di trasferimento delle risorse economiche”. In nessun passaggio del proprio iter argomentativo il primo Giudice ha escluso la responsabilità di Comune di Milano ma anzi ha accertato, in modo chiaro e lineare, che “sulla base del complessivo quadro normativo sopra delineato, può affermarsi che, in quanto effettivo gestore dei servizi di trasporto scolastico e di assistenza a favore degli alunni con disabilità (sulla base del trasferimento dei poteri da parte della Regione), il Comune di Milano è il titolare esclusivo del potere di organizzazione del servizio, mediante l’adozione di specifici atti amministrativi riferiti alle posizioni dei vari beneficiari”, precisando, inoltre, che “si tratta di un potere il cui esercizio, circoscritto nei limiti disposti dalla Regione Lombardia con le citate Linee guida, è rimesso alla discrezionalità amministrativa dell’Ente comunale, il quale, pertanto, risponde della eventuale lesione di diritti dei terzi, anche nell’ipotesi che questa sia ascrivibile alla violazione del principio della parità di trattamento ai sensi della cit. l.n.67 del 1 marzo 2016”, come avvenuto nel caso di specie.
In secondo luogo, la normativa in vigore se, da un lato, è chiara, come osservato dal Comune di Milano, “nell’individuare Regione Lombardia quale titolare della potestà di programmazione e di trasferimento delle risorse economiche per l’erogazione del servizio di trasporto studenti disabili di secondo ciclo”, dall’altro è, altresì, indubbia nell’identificare il Comune di Milano come l’ente titolare del potere esclusivo di organizzazione del servizio. Invero, l’art. 1, co. 947 L. 208/2015 ha attribuito alle Regioni, a far data dal 01/01/2016, le funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali; successivamente, la L.R. 15/2017 ha attribuito ai comuni le funzioni relative alla gestione dei servizi di trasporto scolastico e di assistenza per l’autonomia e la comunicazione a favore degli studenti con disabilità fisica, intellettiva o sensoriale che frequentano percorsi scolastici e formativi di secondo ciclo, fermo restando la promozione ed il sostegno da parte della Regione (L.R. 19/2007, art. 6, co. 1bis); infine, le linee guide (D.G.R. 6832/2017) hanno statuito che “I Comuni sono individuati quali enti gestori dei servizi per rispondere in modo efficiente ed efficace alle esigenze territoriali e garantire continuità degli interventi offerti ai soggetti destinatari” (4.2) e “Il servizio di trasporto a favore di studenti con disabilità frequentanti istituti di istruzione secondaria di secondo grado o istituti formativi di secondo ciclo, aventi sede nel territorio regionale, è attivato dal Comune di residenza dello studente” (4.3) servizio che, nel caso di specie, non veniva predisposto in quanto il Comune si limitava a erogare un rimborso, peraltro insufficiente a coprire i costi sostenuti dalla famiglia /////.
9) Con il primo motivo di appello incidentale, la Regione Lombardia ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva in quanto “fino all’anno scolastico 2017-2018 le funzioni relative ai servizi di cui è causa erano sempre di competenza della Città Metropolitana di Milano e delle Province”.
9.1) I Sig.ri ///// hanno eccepito l’inammissibilità del motivo ai sensi dell’art. 345 c.p.c. in quanto la questione sarebbe stata introdotta per la prima volta nella presente sede di appello.
Inoltre, la censura suddetta sarebbe contraddetta dalle stesse allegazioni svolte dalla Regione che, nella propria comparsa di costituzione e risposta depositata in primo gravo, aveva affermato che “dall’anno scolastico 2017-2018 le funzioni sono esercitate dai Comuni” 9.2) Tale motivo di appello deve ritenersi inconferente, oltreché inammissibile e infondato.
L’anno scolastico 2017-2018 non è oggetto di contestazione da parte dei Sig.ri ///////, i quali hanno domandato il rimborso dei costi sostenuti per il trasporto della figlia ///////////// presso l’istituto superiore solo per l’anno scolastico 2018-2019 (v. doc. 30 “fatture spese trasporto scolastico” allegato ricorso Sig.ri ////////), essendosi gli stessi limitati a richiamare, nel proprio ricorso, l’anno 2017-2018 unicamente per completezza espositiva, riferendo che “Il servizio di trasporto a favore di ////////////////// durante il primo anno di scuola superiore è stato erogato dal Comune di Milano […] attraverso la […] assegnazione di un contributo”.
Del pari, il Tribunale, con la sentenza impugnata, ha condannato, in via solidale, il Comune di Milano e la Regione Lombardia al risarcimento del danno emergente subito dai Sig.ri ////////, quantificato in euro 6.755,00, con riferimento agli esborsi allegati e documentalmente provati dai ricorrenti-odierni appellati, oltreché non contestati dai due Enti, riferibili al solo anno scolastico 2018-2019.
Inoltre, come correttamente osservato dalla difesa dei Sig.ri ////////, la censura suddetta rappresenta una novità, evidenziata per la prima volta nel presente grado di giudizio e pertanto inammissibile ai sensi dell’art. 345 c.p.c., come dimostrato dall’assenza di rilievi in tal senso negli atti di primo grado della Regione Lombardia. Invero, come ha ricordato la Suprema Corte, “Il divieto di “nova” sancito dall’art. 345 c.p.c. per il giudizio d’appello, applicabile anche nel giudizio di rinvio, riguarda non soltanto le domande e le eccezioni in senso stretto, ma altresì le allegazioni in punto di fatto non esplicate in primo grado, poiché l’ammissione delle stesse in secondo grado trasformerebbe il giudizio d’appello da mera “revisio prioris instantiae” in “iudicium novum”, modello quest’ultimo estraneo al vigente ordinamento processuale” (Cass. civ. 22/03/2022 n. 9211).
10) Con il secondo motivo di appello incidentale, l’appellante Regione Lombardia ha lamentato la contraddittorietà della motivazione dell’ordinanza impugnata, nonché la violazione dell’art. 31, comma 1, lett. d) della l.r. n. 15/2017, in quanto “il Tribunale non ha accertato alcun nesso di causalità tra le linee guida regionali ed il mancato servizio del Comune di Milano”; il ragionamento del primo Giudice sarebbe contraddittorio poiché “dopo aver riconosciuto la competenza e la discrezionalità del Comune nella gestione del servizio di trasporto in contenzioso, ha ritenuto che vi fosse anche una responsabilità di Regione Lombardia sulla base del solo fatto di aver circoscritto il potere comunale tramite linee guida”, le quale non hanno natura vincolante; inoltre, sarebbe il Comune ad essere competente ad erogare il servizio di trasporto scolastico e la scelta circa le modalità di svolgimento sarebbe a quest’ultimo rimesse.
Con il terzo motivo di appello incidentale, Regione Lombardia ha affermato che il Tribunale avrebbe errato nell’interpretare la normativa inerente all’erogazione del servizio di trasporto scolastico in quanto “La funzione di promozione e sostegno cui l’ordinanza impugnata lega la responsabilità regionale non ha sicuramente contenuti finanziari e non può essere intesa come base normativa della condanna risarcitoria, visto che la norma sopra richiamata prevede che agli oneri finanziari si faccia fronte con le risorse statali trasferite, ponendosi solo come eventuali le risorse regionali”. Inoltre, “Le risorse erogate da Regione Lombardia sono un contributo ai Comuni nella spesa per l’inclusione scolastica degli alunni disabili di secondo ciclo”.
10.1) Con riguardo a tali motivi di impugnazione, i Sig.ri //////// hanno osservato che “condivisibilmente il Tribunale ha messo in luce i gravi limiti della disciplina posta in essere da Regione Lombardia che, investita dalla L. 208/2015 (art. 1 comma 947) delle funzioni relative all’assistenza degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali, di cui all’art. 3, co. 3, L. 104/1992, e relative alle esigenze di cui all’art. 139, co. 1, lett. c) D.Lgs 112/1998 legislativo 31 marzo 1998, n. 112, le ha a sua volta trasferite ai Comuni con L.R. n. 15/2017 senza però trasferire anche le corrispondenti e adeguate risorse”.
I Sig.ri ///////, inoltre, hanno evidenziato che il fatto che la Regione rivendichi la legittimità dei propri provvedimenti che hanno indicato importi massimi erogabili sia in contrasto con le indicazioni della Corte Costituzionale, che “pur riconoscendo al legislatore la sussistenza di discrezionalità nel definire la misura dei servizi di supporto all’istruzione, […] ha però riaffermato che detto potere discrezionale non ha carattere assoluto e trova un limite nel «[…] rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (Corte Cost. sent. 26.2.2010 n.80)”.
10.2) Ad avviso della Corte i suddetti motivi di appello sono infondati.
Innanzitutto, deve ritenersi che la motivazione offerta dal primo Giudice sia coerente e non contraddittoria, in quanto il ragionamento esposto è lineare e articolato nei singoli passaggi, oltreché essere pienamente condivisibile. Invero, il Tribunale, in primo luogo, ha affermato che “la responsabilità della Regione Lombardia — titolare del potere-dovere di promozione e sostegno dei servizi di trasporto per gli alunni con disabilità […] — può […] configurarsi esclusivamente sotto il profilo della (eventuale) inidoneità dei criteri guida al fine di assicurare, nell’ottica del preminente diritto all’istruzione degli alunni con disabilità, l’espletamento dei servizi di trasporto ed il relativo sostegno economico ai Comuni erogatori a condizioni di parità di trattamento con gli altri alunni” e, in secondo luogo, alla luce di tale premessa e dell’analisi della disciplina inerente, ha accertato l’inadeguatezza delle suddette linee in guida, e dunque la responsabilità di Regione Lombardia, in quanto esse non assicurano “l’integrale rifusione, in favore degli alunni con disabilità […] delle spese sostenute dalle famiglie «…che selezionano direttamente i soggetti che effettuano il trasporto o provvedono all’effettuazione del servizio con mezzi privati…»”.
Per di più, la motivazione del Tribunale risulta altresì apprezzabile nella parte in cui, come già chiarito nella disamina delle censure avanzate dal Comune di Milano, ha accertato “il pari coinvolgimento dei due Enti territoriali in ragione delle rispettive competenze” relativamente alla mancata erogazione del servizio di trasporto scolastico in favore di //////////////////////.
Invero, posto che, come chiarito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 27/01/2010, “il diritto del disabile all’istruzione, oggetto di specifica tutela sia nell’ordinamento internazionale che in quello interno, si configura come diritto fondamentale”, allora anche il diritto al trasporto scolastico gratuito degli alunni con disabilità è da considerarsi prerogativa inviolabile, in quanto funzionale all’esercizio in concreto del diritto fondamentale all’istruzione e all’inclusione scolastica. Pertanto, alla luce di quanto sopra, considerato che le Linee guida predisposte dalla Regione non hanno assicurato l’integrale rifusione dei costi sostenuti dalla famiglia ///////// per il trasporto della figlia //////////// presso l’istituto scolastico, pari ad euro 6.755,00, per l’anno scolastico 2018-2019 – costi, peraltro, mai contestati in causa sotto il profilo della loro congruità – pare evidente che la Regione non abbia correttamente svolto la propria funzione di promozione e sostegno in favore del Comune, ente individuato, dalla normativa regionale, quale gestore del servizio di trasporto scolastico e di assistenza per l’autonomia e la comunicazione a favore degli studenti con disabilità fisica, intellettiva o sensoriale che frequentano percorsi scolastici e formativi di secondo ciclo, da ciò discendendo la sua concorrente responsabilità.
11) In conclusione, stante la rilevata infondatezza dell’appello proposto in via principale dal Comune di Milano e dell’appello proposto in via incidentale dalla Regione Lombardia, deve essere integralmente confermata l’ordinanza impugnata, potendosi, infine, richiamare come nella presente causa non siano stati contestati né la condizione di disabilità della minore /////////////////////// né il diritto della stessa a beneficiare del servizio di trasporto scolastico (a cura della pubblica amministrazione ed al fine di rimuovere situazioni discriminatorie) né il diritto dei sigg.ri //////// al rimborso dei costi sostenuti per il trasporto a scuola della figlia né la congruità dei costi stessi, avendo, piuttosto, le parti appellanti, in via principale ed incidentale, inteso addossarsi l’una all’altra l’onere di far fronte ad un oggettivo disservizio di cui entrambe sono responsabili.
Secondo il criterio della soccombenza le parti appellanti in via principale ed incidentale vanno, pertanto, condannate a rimborsare in via solidale alla parte appellata //////// – /////////////// le spese di lite del presente grado, come liquidate in dispositivo in applicazione dei criteri di cui al D.M. 10/3/2014 n. 55 (come da ultimo modificato con il D.M. 13/8/2022 n. 147), con liquidazione dei compensi ai parametri medi di tariffa e con esclusione della fase istruttoria– trattazione, non tenutasi in questo grado di giudizio.
PQM
La Corte d’Appello di Milano, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, definitivamente pronunciando sull’appello principale proposto dal COMUNE DI MILANO e sull’appello incidentale proposto dalla REGIONE LOMBARDIA avverso l’ordinanza ex art. 702 ter c.p.c.
1) rigetta l’appello principale proposto dal COMUNE DI MILANO avverso l’ordinanza impugnata;
2) rigetta l’appello incidentale proposto dalla REGIONE LOMBARDIA avverso l’ordinanza impugnata;
3) conferma l’ordinanza impugnata;
4) condanna le parti appellanti COMUNE DI MILANO e REGIONE LOMBARDIA a rimborsare, in via solidale, alle parti appellate ////////////////////////////////////////////////, in proprio e in rappresentanza della figlia ///////////////////////////, le spese del presente grado di appello liquidate in complessivi euro 3.966,00 per compenso, oltre 15 % per rimborso spese forfettarie, oltre IVA e C.P.A. come per legge;
5) dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte delle parti appellanti predette dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato di cui all’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. 115/2002 così come modificato dall’art. 1 comma 17 della L. 24/12/2012 n. 228.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 28/11/2022.
Il consigliere est. Il presidente
dott. Lorenzo Orsenigo dott.ssa Serena Baccolini
